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政策变了，新能源项目委托合同该如何应对？
编辑 时间：2024-02-12
新能源项目专题合规手续办理是项目开发的基础性问题。除了自行开发办理、委托EPC方办理以外，签署委托协议委托第三方办理项目专题合规手续也较为常见。一旦在手续办理过程中遇到政策变化（典型的例如光伏项目“531”事件）导致项目无法继续需要解除时，委托手续如何计费、损失如何赔偿等问题往往会成为争议焦点问题。
今天的阳光法评，葛志坚律师通过梳理司法机关的裁判观点，结合最新民法典司法解释对上述问题进行解析，希望助力相关企业化解此类纠纷。
新能源项目开发涉及指标，核准/备案，土地（租赁/出让），电网接入以及环评、水保、地灾、压矿等众多专题合规手续；新能源项目公司往往会委托地方具有“实力”的单位办理上述手续，计费方式大多按照单瓦计价方式（即根据最终容量固定单价收取委托费用）。是否能够按时办理，未能及时办理如何承担违约责任，实践中通常容易查明，不会产生太多争议。
但是，如果手续迟延办理叠加上行业政策变化的因素，该问题就会非常复杂。同时，新能源行业本身也存在政策变化频繁，政策溯及力不明等常见问题：早些例如2018年“531”突然宣布当年分布式指标全国只有1000万千瓦，最近的例如“其他草地”在2023年11月突然从“未利用地”变更为“农用地”类别（但溯及力并未明确）。如何看待政策变化对于项目的影响，就成为实践中绕不过去的问题。梳理以往案例，我们归纳为如下几类：
一、认为政策变化属于“不可归责于受托人”事由
《民法典》第928条规定（原《合同法》规定大致相同）：受托人完成委托事务的，委托人应当按照约定向其支付报酬。因不可归责于受托人的事由，委托合同解除或者委托事务不能完成的，委托人应当向受托人支付相应的报酬。当事人另有约定的，按照其约定。
在（2021）鲁11民终797号案件中，委托方委托受托方协助开发山东某光伏电站项目。开发过程中，国家发改委等下发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源〔2018〕823号），明确“暂不安排2018年普通光伏电站建设规模”。山东省日照市中级人民法院认为：本案中，从**退款申请书中可以看出光伏发电项目因没有指标无法建设，故委托事项未完成的原因不可归责于受托方，故委托方应当支付受托方相应的报酬。
法律政策变化当然不可归责于任何一方当事人。对于受托人来讲，难点主要在于“证明”确实发生了政策变化。对于公开发布的政策固然可查，但很多属地化的政策、执法尺度的变化并没有明确的文件或依据。例如，广东省从2023年年中开始收紧了地面光伏电站的开工建设，原则上要求“未备案的不予备案，已备案的停止建设”。又如，“其他草地”因为调整为农用地而需要缴纳耕地占用税的问题，也属于执法尺度的具体变化；在税务部门出具缴税通知前，并没有明确的依据。
二、认为政策变化属于“情势变更”按照公平原则处理
《民法典》第533条规定：合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。本条规定是承继《合同法》司法解释而来，但删除了《合同法》司法解释有关“合同目的不能实现”的规定。
在（2019）甘09民终833号案件中，委托方委托受托方在甘肃省酒泉市开发100兆瓦风电项目，约定：服务费为0.13元/瓦；获得当地政府的100MW风电项目入园协议和批准文件，当期支付5%（服务费）；自（服务协议）签订本协议之日起三年内，无法以委托方名义获得项目的最终核准文件，则协议自动终止，受托方须加倍退还委托方已支付的款项金额。
2017年2月17日，国家能源局发布《关于发布2017年度风电投资监测预警结果的通知》，将甘肃等6省区列为风电开发项目红色预警区域，规定红色预警区域的省区不得核准建设新的风电项目。遂项目开发工作暂停，但委托方已经支付了70余万元服务费。最终委托方起诉要求受托方双倍返还服务费用（140万元）。
甘肃省酒泉市中级人民法院在判决中引用《合同法若干问题解释（二）》第二十六条（情势变更）规定，认为：国家能源局制定宏观调控政策，……要求不得核准蒙黑吉宁甘新建设新的风电项目通知，这种状况是双方在签订合作协议时不可预见的重大变化，根据公平原则与诚实信用原则，合作协议约定合同目的不能实现，要双倍退还已收取的费用，继续执行合作协议的约定于被告（受托方）而言，明显不公平，故应予以调整，变更双倍退还已收取款项为被告承担已收服务费的损失（即由受托方返还已经收到的服务费）。
类似的案件还有（2018）桂民申3918号，广西壮族自治区高级人民法院认为：被申请人（受托方）未能在合同约定期限前取得电网公司电力接入批复，主要原因是相关机构因未能及时进行评审造成，且被申请人（受托方）在履行合同过程中尽到了积极义务，该审批行为的期限不属于被申请人（受托方）的可控范围，应认定为客观情况发生了双方当事人在订立合同时无法预见的变化。该案件的观点更为偏激，认为受托方积极履行了报批义务，但是否能够办理好手续就属于“不可控范围”了。
当然，如果政策变化不影响项目开发建设（国家发布政策取消电价补贴是在委托方应当施工完毕的时间后才发布的），则无法认定为“情势变更”，例如山东省青岛中院判决的（2020）鲁02民终9499号案件。
本案中尽管表面上约定对于受托方极为不利（无法按期办理的需要加倍返还服务费），但商人之间的约定，也很难简单地认定为不合理、不公平。法官依据“情势变更”原则介入了商业安排，对于交易双方（特别是有着一揽子安排，利益从其他协议中得到补偿的情况）其实都非常危险：毕竟法官是一案一审，不可能也无需从总体一揽子交易出发审理案件。因此，这类交易的重点，在于如何考虑妥善的约定，防止法官轻易地依据“公平原则”“情势变更”等介入交易安排（后文会分析巧妙使用任意终止权的问题）。
三、即使是政策变化也要按照合同约定调整服务费
“约定为王”是民法的基本原则。但是，法官往往站在“法律真实”的视角，倾向于从案件事实得到其认为的公平合理，而某种程度上忽视了“约定为王”的基本原则要求。在我们检索到的案例中，只有一例是支持按照合同约定来处理的（合同本身约定得较为清楚也是有利因素之一）。
在（2020）苏02民终4356号案件中，2018年4月20日，委托方与受托方签订《委托开发协议》，约定：服务费按照0.90元/瓦的固定包干（包括但不限于受托方差旅费、办公费、招待费、协调费、彩钢瓦换瓦、项目屋顶加固、本项目前期所有报批、核准、备案工作…能源管理协议等所有办理项目开发建设工作之手续和相关任何其他涉及项目开发之费用）。如因国家政策原因导致上网标杆电价进行调整，则双方同意对开发服务费做出相应调整，具体事宜由双方另行协商。
2018年5月31日，国家发改委等下发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源〔2018〕823号），下调了光伏电站标杆上网电价。委托方多次向受托方发函要求调整服务费以及开发容量达不到合同约定等问题，但受托方仍拒绝履行合同义务，故江苏省无锡市中级人民法院最终支持了委托方要求解除合同以及返还已经支付的服务费的主张。
双方争议较大的是《委托开发协议》约定：受托方应保证在2018年4月30日前使项目具备施工条件；委托方应在2018年5月15日前完成项目进场，6月30日前完成项目并网。委托方并没有按照上述约定施工建设是否也构成违约？此案刚好与前述（2020）鲁02民终9499号案件相反，受托方的违约行为使得项目未能在2018年4月30日前具备施工条件；进而2018年5月31日的“531”政策出台。最终法院认为委托方未能在2018年5月15日前完成项目进场，属于“先履行抗辩”，委托方不存在违约行为。
四、梳理和建议
（一）考察项目终止的原因仍是司法审查的重点
由于违约行为和政策变化往往裹挟在一起，究竟是因为何种原因导致项目终止无法继续的，是法官重点审查的问题。由于政策变化、执法尺度调整未必有明确的书面证据支持，需要当事人在项目履行过程中积极行使催告、督促的义务，争取向法官还原案件发生的“原貌”。
（二）防止法官/仲裁员随意介入商业安排是委托协议的重点任务
新能源项目交易往往是非常复杂的“一揽子”交易，项目委托开发只是其中的一个环节，利益安排分散在相关协议当中（例如股转款为0元，绝大部分利益通过EPC协议实现等等问题）。由于案件审理的局限性（只能是一案一审理），法官/仲裁员在无法掌握整个交易全貌的情况下，随意介入商业安排是非常危险的，很容易造成在个案中实现“公平”，但在整个交易会造成极大的“不公平”。
在新能源项目委托协议中，就可以使用《民法典》933条赋予的“任意解除权”，在委托协议中明确约定协议终止的各种情况以及赔偿范围。
（三）要深刻认知支付条件并不能完全对抗合同终止情况下的付款请求
在商业人士看来，支付条件就是交易双方的商业安排，在支付条件未成就时当然没有付款的义务。《民法典》第928条规定的“因不可归责于受托人的事由，委托合同解除或者委托事务不能完成的，委托人应当向受托人支付相应的报酬。当事人另有约定的，按照其约定”告诉我们，法官/仲裁员一般会按照“办多少事、给多少钱”的原则去平衡双方利益。这个“另有约定”，其实是在协议终止、清理过程中的另有约定；单纯的付款条件并非所谓的“另有约定”。
今天的阳光法评，葛志坚律师通过梳理司法机关的裁判观点，结合最新民法典司法解释对上述问题进行解析，希望助力相关企业化解此类纠纷。
新能源项目开发涉及指标，核准/备案，土地（租赁/出让），电网接入以及环评、水保、地灾、压矿等众多专题合规手续；新能源项目公司往往会委托地方具有“实力”的单位办理上述手续，计费方式大多按照单瓦计价方式（即根据最终容量固定单价收取委托费用）。是否能够按时办理，未能及时办理如何承担违约责任，实践中通常容易查明，不会产生太多争议。
但是，如果手续迟延办理叠加上行业政策变化的因素，该问题就会非常复杂。同时，新能源行业本身也存在政策变化频繁，政策溯及力不明等常见问题：早些例如2018年“531”突然宣布当年分布式指标全国只有1000万千瓦，最近的例如“其他草地”在2023年11月突然从“未利用地”变更为“农用地”类别（但溯及力并未明确）。如何看待政策变化对于项目的影响，就成为实践中绕不过去的问题。梳理以往案例，我们归纳为如下几类：
一、认为政策变化属于“不可归责于受托人”事由
《民法典》第928条规定（原《合同法》规定大致相同）：受托人完成委托事务的，委托人应当按照约定向其支付报酬。因不可归责于受托人的事由，委托合同解除或者委托事务不能完成的，委托人应当向受托人支付相应的报酬。当事人另有约定的，按照其约定。
在（2021）鲁11民终797号案件中，委托方委托受托方协助开发山东某光伏电站项目。开发过程中，国家发改委等下发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源〔2018〕823号），明确“暂不安排2018年普通光伏电站建设规模”。山东省日照市中级人民法院认为：本案中，从**退款申请书中可以看出光伏发电项目因没有指标无法建设，故委托事项未完成的原因不可归责于受托方，故委托方应当支付受托方相应的报酬。
法律政策变化当然不可归责于任何一方当事人。对于受托人来讲，难点主要在于“证明”确实发生了政策变化。对于公开发布的政策固然可查，但很多属地化的政策、执法尺度的变化并没有明确的文件或依据。例如，广东省从2023年年中开始收紧了地面光伏电站的开工建设，原则上要求“未备案的不予备案，已备案的停止建设”。又如，“其他草地”因为调整为农用地而需要缴纳耕地占用税的问题，也属于执法尺度的具体变化；在税务部门出具缴税通知前，并没有明确的依据。
二、认为政策变化属于“情势变更”按照公平原则处理
《民法典》第533条规定：合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。本条规定是承继《合同法》司法解释而来，但删除了《合同法》司法解释有关“合同目的不能实现”的规定。
在（2019）甘09民终833号案件中，委托方委托受托方在甘肃省酒泉市开发100兆瓦风电项目，约定：服务费为0.13元/瓦；获得当地政府的100MW风电项目入园协议和批准文件，当期支付5%（服务费）；自（服务协议）签订本协议之日起三年内，无法以委托方名义获得项目的最终核准文件，则协议自动终止，受托方须加倍退还委托方已支付的款项金额。
2017年2月17日，国家能源局发布《关于发布2017年度风电投资监测预警结果的通知》，将甘肃等6省区列为风电开发项目红色预警区域，规定红色预警区域的省区不得核准建设新的风电项目。遂项目开发工作暂停，但委托方已经支付了70余万元服务费。最终委托方起诉要求受托方双倍返还服务费用（140万元）。
甘肃省酒泉市中级人民法院在判决中引用《合同法若干问题解释（二）》第二十六条（情势变更）规定，认为：国家能源局制定宏观调控政策，……要求不得核准蒙黑吉宁甘新建设新的风电项目通知，这种状况是双方在签订合作协议时不可预见的重大变化，根据公平原则与诚实信用原则，合作协议约定合同目的不能实现，要双倍退还已收取的费用，继续执行合作协议的约定于被告（受托方）而言，明显不公平，故应予以调整，变更双倍退还已收取款项为被告承担已收服务费的损失（即由受托方返还已经收到的服务费）。
类似的案件还有（2018）桂民申3918号，广西壮族自治区高级人民法院认为：被申请人（受托方）未能在合同约定期限前取得电网公司电力接入批复，主要原因是相关机构因未能及时进行评审造成，且被申请人（受托方）在履行合同过程中尽到了积极义务，该审批行为的期限不属于被申请人（受托方）的可控范围，应认定为客观情况发生了双方当事人在订立合同时无法预见的变化。该案件的观点更为偏激，认为受托方积极履行了报批义务，但是否能够办理好手续就属于“不可控范围”了。
当然，如果政策变化不影响项目开发建设（国家发布政策取消电价补贴是在委托方应当施工完毕的时间后才发布的），则无法认定为“情势变更”，例如山东省青岛中院判决的（2020）鲁02民终9499号案件。
本案中尽管表面上约定对于受托方极为不利（无法按期办理的需要加倍返还服务费），但商人之间的约定，也很难简单地认定为不合理、不公平。法官依据“情势变更”原则介入了商业安排，对于交易双方（特别是有着一揽子安排，利益从其他协议中得到补偿的情况）其实都非常危险：毕竟法官是一案一审，不可能也无需从总体一揽子交易出发审理案件。因此，这类交易的重点，在于如何考虑妥善的约定，防止法官轻易地依据“公平原则”“情势变更”等介入交易安排（后文会分析巧妙使用任意终止权的问题）。
三、即使是政策变化也要按照合同约定调整服务费
“约定为王”是民法的基本原则。但是，法官往往站在“法律真实”的视角，倾向于从案件事实得到其认为的公平合理，而某种程度上忽视了“约定为王”的基本原则要求。在我们检索到的案例中，只有一例是支持按照合同约定来处理的（合同本身约定得较为清楚也是有利因素之一）。
在（2020）苏02民终4356号案件中，2018年4月20日，委托方与受托方签订《委托开发协议》，约定：服务费按照0.90元/瓦的固定包干（包括但不限于受托方差旅费、办公费、招待费、协调费、彩钢瓦换瓦、项目屋顶加固、本项目前期所有报批、核准、备案工作…能源管理协议等所有办理项目开发建设工作之手续和相关任何其他涉及项目开发之费用）。如因国家政策原因导致上网标杆电价进行调整，则双方同意对开发服务费做出相应调整，具体事宜由双方另行协商。
2018年5月31日，国家发改委等下发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源〔2018〕823号），下调了光伏电站标杆上网电价。委托方多次向受托方发函要求调整服务费以及开发容量达不到合同约定等问题，但受托方仍拒绝履行合同义务，故江苏省无锡市中级人民法院最终支持了委托方要求解除合同以及返还已经支付的服务费的主张。
双方争议较大的是《委托开发协议》约定：受托方应保证在2018年4月30日前使项目具备施工条件；委托方应在2018年5月15日前完成项目进场，6月30日前完成项目并网。委托方并没有按照上述约定施工建设是否也构成违约？此案刚好与前述（2020）鲁02民终9499号案件相反，受托方的违约行为使得项目未能在2018年4月30日前具备施工条件；进而2018年5月31日的“531”政策出台。最终法院认为委托方未能在2018年5月15日前完成项目进场，属于“先履行抗辩”，委托方不存在违约行为。
四、梳理和建议
（一）考察项目终止的原因仍是司法审查的重点
由于违约行为和政策变化往往裹挟在一起，究竟是因为何种原因导致项目终止无法继续的，是法官重点审查的问题。由于政策变化、执法尺度调整未必有明确的书面证据支持，需要当事人在项目履行过程中积极行使催告、督促的义务，争取向法官还原案件发生的“原貌”。
（二）防止法官/仲裁员随意介入商业安排是委托协议的重点任务
新能源项目交易往往是非常复杂的“一揽子”交易，项目委托开发只是其中的一个环节，利益安排分散在相关协议当中（例如股转款为0元，绝大部分利益通过EPC协议实现等等问题）。由于案件审理的局限性（只能是一案一审理），法官/仲裁员在无法掌握整个交易全貌的情况下，随意介入商业安排是非常危险的，很容易造成在个案中实现“公平”，但在整个交易会造成极大的“不公平”。
在新能源项目委托协议中，就可以使用《民法典》933条赋予的“任意解除权”，在委托协议中明确约定协议终止的各种情况以及赔偿范围。
（三）要深刻认知支付条件并不能完全对抗合同终止情况下的付款请求
在商业人士看来，支付条件就是交易双方的商业安排，在支付条件未成就时当然没有付款的义务。《民法典》第928条规定的“因不可归责于受托人的事由，委托合同解除或者委托事务不能完成的，委托人应当向受托人支付相应的报酬。当事人另有约定的，按照其约定”告诉我们，法官/仲裁员一般会按照“办多少事、给多少钱”的原则去平衡双方利益。这个“另有约定”，其实是在协议终止、清理过程中的另有约定；单纯的付款条件并非所谓的“另有约定”。
